中國社會科學報 | 孫澤生:“鏈長制”探索豐富中國治理實踐

發佈者:新聞中心發佈時間:2020-09-16瀏覽次數:10

作為具有中國特色的制度構建,發端於浙江、遼寧等地的產業鏈“鏈長制”正成為越來越多省市應對外部衝擊、提升經濟發展質量的重要抓手。所謂“鏈長制”,就是擇定地方經濟發展的核心產業,通過地方政府主要官員甚至省市政府一把手擔任“鏈長”,以“補鏈”“強鏈”為目標的一系列制度設計。這一實踐探索既具有鮮明的時代背景,可豐富中國發展和治理實踐,也藴含深刻的理論價值,能為經濟學理論的中國化提供豐富的實踐指引。

鮮明時代背景

  “鏈長制”的誕生和全國拓展是國際大環境變化和中國自身經濟發展的共同需求。從自身發展需求看,傳統的地方經濟發展模式強調的粗放式招商引資,基於勞動、土地等要素成本優勢的分工格局正面臨越來越大的制約。

  從國際大環境來看,逆全球化浪潮席捲全球,既為我國產業發展帶來了巨大挑戰,也帶來了外力倒逼的重要契機。其挑戰在於,隨着中國經濟發展帶來的漸進的比較優勢演進,中國特定產業和企業在產業鏈上的地位攀升,已經觸及發達國家控制的高附加值、壟斷性產業鏈環節。單一點位斷裂對整個產業鏈和地方經濟發展的傾覆性風險,表露出已有國際產業鏈分工格局的脆弱性。因此,契合短期比較利益分工模式的風險凸顯,居於產業鏈弱勢地位的國家和地區所受影響更為明顯。其契機則在於,它啓示地方政府和產業界重新思考本地的經濟和產業發展格局,要求特定地方產業發展必須聚焦主導產業和關鍵產業,對選定產業又須從產業鏈角度仔細思考其分工地位、穩定性和發展前景。因此,在國際環境不確定性風險陡增的大背景下,地方政府需要傾力關注少量現具有靜態比較優勢的產業鏈,在市場機制發揮基礎性作用的前提下,以“一地一鏈、一鏈一長”的“鏈長制”來助力提升本地主導產業的分工地位和穩定性,培育新的比較優勢。

深刻理論藴意

  “鏈長制”是擇定主導產業、確定“鏈長”、實現精準服務所關聯的一系列制度設計和新治理實踐。這一新實踐紮根於中國國情,是中國發展道路探索的新步伐,它具有以下多方面的理論意藴。

  首先,“鏈長制”是以政府精準服務降低交易成本的制度設計。一項制度設計的生命力在於其能否獲得更低的交易成本來潤滑經濟活動,能否將責任配置給成本最低的經濟主體。產業鏈“斷鏈”風險使得企業難以依據已有市場信息和鏈內合約進行經營,“斷鏈”風險擴展至整個產業鏈並溢出到區域經濟和宏觀經濟,產生市場機制難以克服的風險“外部性”問題。

  相較而言,“鏈長制”的優勢在於,一方面可充分利用政府所持有或者可低成本獲得的鏈外市場信息,另一方面可由政府作為具有公信力的第三方居間降低鏈內企業與其他主體之間的交易成本,由此可相對快速地應對“斷鏈”風險。從多地實踐看,“鏈長”多為地方政府主要負責人,在不干預企業經營、企業不承擔額外組織成本條件下,可協調地方政府內已有的多部門並實現跨企業、跨行業、跨區域的組織間協調,可助力企業拓展供應鏈、信息鏈、採購鏈、服務鏈、人才鏈、資金鍊等多個鏈條。因此,“鏈長制”可助力企業實現外部危機情形下的產業鏈穩定,穩固和提升特定地方和特定產業鏈的分工格局和分工地位,是一種可降低交易成本的制度設計。

  其次,“鏈長制”是產業政策微觀化的中國探索。西方經濟學家對產業政策的批評主要在於,由政府來選擇確定主導產業和前瞻產業存在極大的信息不對稱問題和逆比較優勢問題,因而,由市場競爭和企業行為來催生主導產業更有效率。中國的產業政策實踐已表明,政府在實施產業政策方面可聚合專家和企業界的信息優勢,在產業發展預期引導、共性技術研發、產業服務和政策激勵等方面可實現有為政府的職能,但過往實踐仍多強調宏觀層面的政策指引。

  “鏈長制”探索的新意在於,它紮根於各地方已形成的產業集聚。這一集聚本身是市場競爭和企業依據比較優勢選擇的結果,所客觀形成的產業鏈已經內含了市場合意的信息,不會形成新的市場失靈。相反,“鏈長制”着眼於產業鏈穩固和發展所確實需要解決的市場失靈問題,直面大部分地方都存在的鏈條不完善、龍頭企業不強、價值鏈不高、產業鏈供應鏈銜接不暢等問題,以“暢通”“補強”“服務”為指引和手段,將國家層面的產業政策微觀化為大量的地方政府和不同產業園區聚焦的各異的產業鏈政策,以“一鏈一策”精準聚焦,在一個個生動鮮活、動態調整的產業鏈補強中體現產業發展和競爭力提升的宏觀目標。

  最後,“鏈長制”是區域政策精準化的有益嘗試。傳統的區域政策主要是以差異化的財政、貨幣政策等來助力克服區域間的發展不平衡和極化效應,但中國的發展實踐還探索出了對口支援這一微觀的區域政策。對口支援突破了中央政府注意力、可支配資源類型及數量限制,以及只能採取宏觀區域政策的藩籬,以層級發包和分工來精準促動區域均衡。這一微觀政策不僅包括全國層面的援疆、援藏和針對災區和貧困地區的對口支援,近年來也逐漸擴張適用於各省內乃至省級以下地方政府的轄區內區域經濟社會發展。

促政企融合發展

  “鏈長制”是對口支援政策在省級以下地方政府的新表現。其作用機制是以“鏈長”對接特定產業鏈來調動區域資源和公共服務體系,“一地一鏈、一鏈一長”可以有效克服政府注意力約束和信息約束問題。其作用有以下幾點:一是潤滑產業鏈,降低產業鏈重構中的交易成本;二是強化產業鏈,低成本地提供產業鏈運轉所需的公共服務和公共產品;三是適配產業鏈風險,在將市場運營風險留給企業的同時,由“鏈長”協調內部化產業鏈外部性風險,避免或者減緩其溢出至特定區域。

  “鏈長制”是公共服務助力比較優勢提升的改革實踐。紮根於特定區域的產業鏈無疑受益於該地的較低成本要素組合,其比較優勢的擴大和穩固要求鏈內企業持續地進行研發創新和改善經營管理能力,但更依託所在地低成本、高效率的公共品供給。這一公共品供給的首要表現就是特定區域的營商環境。

  中國近年來推行的“放管服”改革是在宏觀層面上提升營商環境的重要舉措,但考慮到區域之間的差異,以“鏈長制”這一針對性的“放管服”改革作用在地的特定產業鏈,可提升在地企業可獲得的區域公共品供給水平和質量。這一公共品供給的另一重要表現就是產業鏈穩固和競爭力提升所需要的區域性要素供給市場,多地的“鏈長制”實踐都突出了共性技術研發、產業鏈招商、勞動市場服務和人才引進等公共品的供給努力。生產產品的企業“鏈主”與生產公共品的政府“鏈長”之間的融合共生,是“鏈長制”提升比較優勢的新實踐。

 (作者單位:上海師範大學商學院;浙江科技學院經濟管理學院)

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